制定良法是依法治國的前提
作者：朱景文發布機構：人民日報發布日期：2015-04-21
十二屆全國人大三次會議審議通過了立法法修改決定。立法法的修改完善，對于充分發揮立法引領推動作用，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要，必將發揮積極作用。立法是國家創制法律的活動，制定良法是依法治國的前提。為此，需要圍繞提高立法質量在多個環節上努力。
判斷一部法律是不是良法有多種標準。比如，規范標準就是看法律設定的權利、義務、責任是否科學、合理、配套或者存有漏洞，法律本身各個條文之間、法律與法律之間是否協調一致；正義標準就是看法律是否公正，是否符合社會主流價值觀和公序良俗；社會標準就是看法律是否能夠反映社會現狀、滿足社會需要。這些標準在不同層面發揮作用，但歸根結底要看法律是否能解決它所針對的社會問題。如果不能解決現實問題，或者實際操作性不強、不管用，它就會成為一紙空文。
立法要解決社會問題，首先需要符合實際，即符合立法所調整的社會關系的發展規律。立法是立規矩，但這個規矩不能出自立法者主觀臆斷，也不能源于對事物的片面認識，而應考慮到矛盾的方方面面。在有些情況下，立法是否符合實際依賴于科學標準，比如食品安全標準、藥品安全標準、建筑質量標準、環境標準等。但在有些情況下，不能單純以科學標準為依據，還要考慮社會文化等因素。比如一些大城市禁放煙花爆竹的規定，如果單純從科學標準來看，無疑是科學的，因為燃放煙花爆竹會帶來空氣污染，帶來人身和財產的損害。但從現實情況看，很多人心理上難以接受完全禁放，這里有民俗和文化上的原因。這就需要在禁止與放開之間找到平衡，從禁放改為限放，并在煙花爆竹的生產與銷售等環節加以控制，在污染嚴重時進行管制，從而既滿足民俗需要，又讓燃放造成的危害降到較低程度。
立法需要擴大民主，廣泛征求人民群眾意見。當前，公眾參與立法的積極性日益提高。近年來，許多與群眾利益密切相關的立法草案，如物權法、勞動合同法、個人所得稅法等，都征求到十幾萬條意見。立法起草部門應認真對待群眾意見，在歸納整理、合理吸收基礎上對草案做進一步修改，必要時再次公布修改草案征求意見。一部法律出臺往往需要聽取不同群體的意見，如道路交通管理法，既需要征求交管部門的意見，也需要征求駕駛員、行人和保險公司的意見。如果只征求某一方面的意見，立法就可能片面。新修訂的立法法規定，由全國人民代表大會及其常務委員會主導立法，因為相對于行政管理部門而言，人大可以更客觀公正地綜合考慮各方面意見。這就需要在立法權限范圍內制定完備的立法程序，嚴格依照程序進行立法。這是保證立法質量的前提。
此外，必須加強對立法的監督。有權必有責、用權受監督是一項基本法律原則。立法權是一項十分重要的國家權力。因為立法是為國家機關、社會組織和公民個人立規矩的活動，規定什么是合法、違法和犯罪，甚至決定公民個人生命、自由和財產處分。因此，對立法機關來說，行使這項權力必須十分慎重。立法機關擁有立法權，同樣負有立法責任，必須遵照立法權限和立法程序進行立法。立法權的行使也需要得到有效監督，當制定的規范性文件不符合憲法法律時，或者立法超越權限、違反立法程序時，也應對立法機關進行問責。立法監督的主要功能是保證法治統一，保證立法符合憲法、下位法符合上位法。擴大設區的市的立法權限，是這次立法法修改的一項重要內容。一方面，中央有專屬的立法范圍，把握法律在全國統一適用的原則和方向；另一方面，也需調動地方積極性，加強地方立法，在實施中央立法時充分考慮地方特點。立法法把設區的市的地方立法權限制在城市建設與管理、環境保護和歷史文化保護等范圍內，并在程序上報省級人大常委會批準后施行，這有利于立法監督機制真正發揮作用。
（原文刊載于人民日報，2015年4月17日7版；作者：朱景文 中國人民大學法學院教授、中國立法學研究會常務副會長）
判斷一部法律是不是良法有多種標準。比如，規范標準就是看法律設定的權利、義務、責任是否科學、合理、配套或者存有漏洞，法律本身各個條文之間、法律與法律之間是否協調一致；正義標準就是看法律是否公正，是否符合社會主流價值觀和公序良俗；社會標準就是看法律是否能夠反映社會現狀、滿足社會需要。這些標準在不同層面發揮作用，但歸根結底要看法律是否能解決它所針對的社會問題。如果不能解決現實問題，或者實際操作性不強、不管用，它就會成為一紙空文。
立法要解決社會問題，首先需要符合實際，即符合立法所調整的社會關系的發展規律。立法是立規矩，但這個規矩不能出自立法者主觀臆斷，也不能源于對事物的片面認識，而應考慮到矛盾的方方面面。在有些情況下，立法是否符合實際依賴于科學標準，比如食品安全標準、藥品安全標準、建筑質量標準、環境標準等。但在有些情況下，不能單純以科學標準為依據，還要考慮社會文化等因素。比如一些大城市禁放煙花爆竹的規定，如果單純從科學標準來看，無疑是科學的，因為燃放煙花爆竹會帶來空氣污染，帶來人身和財產的損害。但從現實情況看，很多人心理上難以接受完全禁放，這里有民俗和文化上的原因。這就需要在禁止與放開之間找到平衡，從禁放改為限放，并在煙花爆竹的生產與銷售等環節加以控制，在污染嚴重時進行管制，從而既滿足民俗需要，又讓燃放造成的危害降到較低程度。
立法需要擴大民主，廣泛征求人民群眾意見。當前，公眾參與立法的積極性日益提高。近年來，許多與群眾利益密切相關的立法草案，如物權法、勞動合同法、個人所得稅法等，都征求到十幾萬條意見。立法起草部門應認真對待群眾意見，在歸納整理、合理吸收基礎上對草案做進一步修改，必要時再次公布修改草案征求意見。一部法律出臺往往需要聽取不同群體的意見，如道路交通管理法，既需要征求交管部門的意見，也需要征求駕駛員、行人和保險公司的意見。如果只征求某一方面的意見，立法就可能片面。新修訂的立法法規定，由全國人民代表大會及其常務委員會主導立法，因為相對于行政管理部門而言，人大可以更客觀公正地綜合考慮各方面意見。這就需要在立法權限范圍內制定完備的立法程序，嚴格依照程序進行立法。這是保證立法質量的前提。
此外，必須加強對立法的監督。有權必有責、用權受監督是一項基本法律原則。立法權是一項十分重要的國家權力。因為立法是為國家機關、社會組織和公民個人立規矩的活動，規定什么是合法、違法和犯罪，甚至決定公民個人生命、自由和財產處分。因此，對立法機關來說，行使這項權力必須十分慎重。立法機關擁有立法權，同樣負有立法責任，必須遵照立法權限和立法程序進行立法。立法權的行使也需要得到有效監督，當制定的規范性文件不符合憲法法律時，或者立法超越權限、違反立法程序時，也應對立法機關進行問責。立法監督的主要功能是保證法治統一，保證立法符合憲法、下位法符合上位法。擴大設區的市的立法權限，是這次立法法修改的一項重要內容。一方面，中央有專屬的立法范圍，把握法律在全國統一適用的原則和方向；另一方面，也需調動地方積極性，加強地方立法，在實施中央立法時充分考慮地方特點。立法法把設區的市的地方立法權限制在城市建設與管理、環境保護和歷史文化保護等范圍內，并在程序上報省級人大常委會批準后施行，這有利于立法監督機制真正發揮作用。
（原文刊載于人民日報，2015年4月17日7版；作者：朱景文 中國人民大學法學院教授、中國立法學研究會常務副會長）
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