淺論煙花爆竹安全管理的多元主體共同治理

    煙花爆竹在生產、經營、運輸、燃放過程中具有易燃易爆危險性。對煙花爆竹的安全管理主要涉及煙花爆竹的生產、經營、運輸、燃放4個環節的活動，以及煙花爆竹產品質量安全監管和打擊相關環節非法行為，所調整的權利關系，涉及社會公共安全利益、公民私人安全利益以及企業經濟利益等諸多方面。當前，我國煙花爆竹安全公共管理實踐中，以政府為主導，企業、社會組織（行業協會）、技術機構、社會公眾等多元主體共同參與的治理模式已初步形成，并仍在進一步探索發展。

    1理論基礎

    治理理論是20世紀90年代興起的公共管理學新理論。該理論所稱的公共治理，是指一定范圍內的多元主體基于多元目標，運用多樣化手段對公共事務進行協同管理的過程和活動[[1]]。治理理論引入我國以來，理論上主要在治理理論的中國化闡釋、中國公民社會與政府關系研究、中國治理特別是地方治理經驗研究、中國參與全球治理研究等方面有所發展；實踐上，形成了“政府主導——合作型”治理模式[[2]]。
    行政體制改革是我國改革的重要內容。黨的十八屆三中全會公報和全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在闡述全面深化改革的戰略部署中，明確了新時期深化行政體制改革的方向、準則、內容和路徑，形成了我國行政體制改革的理論基礎。行政體制改革的總方向是國家和政府權力的循法有效行使與公民權利的依法實現和保障有機結合，政府治理與民主行政有機結合，目標是建設法治政府和服務型政府，具體體現為制約監督政府權力與開拓公民權利空間的有機結合、政府治理能力與治理制度建設并舉、法治政府和服務型政府的目標并列[[3]]。

    2煙花爆竹安全管理現狀的“元治理”模型

    公共治理理論中強調政府在社會公共管理網絡中重要功能的“元治理”概念[[4]]，可對當前政府主導下多元主體共同參與的煙花爆竹安全管理治理模式進行解讀。

    2.1 政府在治理中的主導作用

    “元治理”中，政府主要承擔確立治理行為準則和治理行動大方向的任務，其主導作用主要體現在主導和制定治理規則，暢通多元主體間信息溝通渠道，通過對話、協作與其他社會力量合作治理，平衡社會利益關系等方面[[5]]。煙花爆竹安全管理的“元治理”模型中，政府的主要作用主要體現在以下方面：
    首先，基于對當前煙花爆竹安全生產基礎依然薄弱的研判，政府自發成為煙花爆竹安全管理主導元素，通過調整自身內外部關系和運行機制，獲得更高權威及對其政策理念的認同度，從而發揮治理中的主導作用。
    其次，社會公眾對煙花爆竹安全管理的訴求具有廣泛而多樣，政府必須承擔全面整合社會公眾訴求的責任，建立并完善全面整合各方價值取向的機制，把握煙花爆竹安全管理的正確方向。政府的方向性把握主要通過主導煙花爆竹行業技術發展方向，及協調安全與經濟效益統籌發展實現。
    第三，規制仍是主導煙花爆竹安全管理的主要機制。政府依托以《安全生產法》為核心的行政法體系，以《刑法》為核心的刑事法體系，以及由《煙花爆竹安全管理條例》、《安全生產許可證條例》等構建的行政法規體系，通過實施煙行政許可對煙花爆竹行業的生產、運輸、銷售、燃放各環節以及產品質量實施規制管理，對相關非法違法行為予以打擊取締。

    2.2政府外部多元治理主體

    1.企業。
    煙花爆竹企業作為煙花爆竹安全管理中受到影響和制約目標群體，已不再如傳統管理模式中完全處于相對被動的服從地位。煙花爆竹企業對政策反饋的影響力日益增大。對成本收益權衡后作出對政策的能動反應，是一定時期內煙花爆竹安全管理中企業對政策反饋及其影響的具體表現。
隨著安全在煙花爆竹行業的被重視程度不斷提升，這一行業中出現的一類新生企業——安全產品供應企業，如大幅度提高生產過程安全程度的煙花爆竹生產機械和安全藥劑研發、制造企業。此類企業的出現和發展，衍生出新的政府與企業互動機制。一方面，通過技術革新提升安全水平是煙花爆竹安全管理的重要使命，引導煙花爆竹生產機械和安全藥劑研發、制造企業產品研發方向，成為政府主導煙花爆竹行業技術發展方向的重要機制之一。另一方面，政府增加了對從事實際工作私人伙伴實施監督的職能[[6]]。如何確保企業對經濟利益的本質追求與提供安全產品的公共價值取向保持一致，仍需政府加以監督。
    2.社會組織（行業協會）。
    行業協會是介于政府、企業之間，商品生產業與經營者之間，并為其服務、咨詢、溝通、監督、公正、自律、協調的社會中介組織。隨著煙花爆竹企業對政策反饋影響力的增大，特別是具有一定規模、效益的煙花爆竹企業不斷增加，行業自律組織應運而生并在煙花爆竹安全管理中發揮作用。
    2013年4月，中國煙花爆竹協會正式成立。作為在政府主導下建立的行業性社會組織，中國煙花爆竹協會主要通過向企業傳遞政府政策引導，發揮行業自律作用，實現與政府的合作治理；同時，代言行業，向政府表達企業政策訴求也已在其作為中有所體現。
    3.技術機構。
    技術引導是煙花爆竹等高危行業安全管理的重要途徑。簡單地以行政限令或禁令等政策形式推行的技術性措施，執行起來日益艱難。通過技術權威將政策導向納入技術標準，成為技術性政策措施推行的必由之路。因此，技術機構在煙花爆竹安全管理中的作用日趨增大。
煙花爆竹安全管理所涉及的技術，早已突破行業內部。行業外部有關領域的技術權威也成為煙花爆竹安全管理多元主體中的元素。政府通過對不同行業領域技術的整合，促成該主體元素在煙花爆竹安全管理中的作用得以真正發揮。
    4.社會公眾。
    社會公眾參與，是國內外公共管理理論與實踐中對公共政策和公共治理發展方向達成的共識。煙花爆竹安全管理涉及的各環節中，除生產環節在企業內部，所面對的公眾面只是從業人員小眾群體外，運輸、經營和燃放等各環節均與社會大眾日常生活聯系密切。社會公眾對煙花爆竹安全管理政策的參與具有廣泛而強烈的主動性。煙花爆竹安全管理公共政策也必須反映社會公眾的價值訴求。因此，社會公眾成為煙花爆竹安全管理多元主體中的重要元素。

    3.煙花爆竹安全管理多元主體合作共治的主要機制

    3.1 政府（廣義）內部協調配合

    政府作為多元主體合作共治的主導元素，其內部協作配合，確保發聲一致，是最大效能發揮主導作用的基本保障。
    當前，我國政府內部在煙花爆竹安全管理中形成了一系列協調配合機制。一是狹義政府（行政機關）內部，通過建立協調溝通機制達成行動的統一，煙花爆竹安全監管部際聯席會議制度發揮了重要作用。二是廣義政府內部，存在行政對司法影響與促進。安全監管總局與公檢法機關出臺的依法加強煙花爆竹“打非”刑事責任追究政策，是行政對司法影響與促進機制的典型案例。三是以跨域治理理念為基礎的煙花爆竹安全監管跨行政區域聯動機制，對整合公共管理資源，提升管理效能，發揮了重要作用。

    3.2政府外部多元主體與政府互動

    政府外部多元主體與政府互動機制是煙花爆竹安全管理多元主體合作共治的重要內涵。首先，中國煙花爆竹協會及類似社會團體的產生和發展，衍生了政府——行業自律性社會組織——企業間新的治理體系。其次，通過協調政府與技術機構關系，以政策導向對技術給予調節和整合，推進了煙花爆竹安全管理公共治理實踐。第三，社會公眾訴求在煙花爆竹安全管理公共政策中的體現，主要通過傳統的人大建議、政協提案的辦理與答復，政府主動作為的政務信息公開，以及政府略顯被動的應對媒體曝光等3種形式。

    4.煙花爆竹安全管理多元主體合作共治發展方向展望

    4.1 基本思路

    基于相關理論基礎及現狀分析，提出展望煙花爆竹安全管理多元主體合作共治發展方向的基本思路：一是強化政府主導下的多元主體能動作用發揮。持續加強政府主導作用，引導鼓勵多元主體參與共同治理，建立多元治理主體伙伴關系。二是通過行政體制改革促進政府規制模式改進。強化法治化規制、保持從嚴規制、規制與服務相結合以及探索通過市場機制間接規制方式。三是通過理順政府內部職能關系提高公共治理效能。橫向維度，加強網絡組織體系建設；縱向維度，適度向地方政府分權。

    4.2 發展方向

    基于上述思路導出對煙花爆竹安全管理多元主體合作共治發展方向的3方面探索：
    在頂層設計上，以行政法規修訂推進煙花爆竹安全管理體制優化，進一步明確多元治理主體的權利和義務；進一步明確煙花爆竹安全管理負面清單。
    在政府內部，縱向上，向基層政府下放煙花爆竹安全管理事權，制定完善地方性煙花爆竹法規及行業發展規劃，同時持續強化上級政府（部門）對重點地區基層政府的督促指導；橫向上，完善煙花爆竹安全監管部際聯席會議制度，進一步發揮煙花爆竹安全監管跨區域協作機制作用，全面強化部門間、區域間合作。
    在政府外部，充分發揮多元公共治理主體在煙花爆竹安全管理中的作用。社會組織（行業協會）方面，加強政府對行業協會的幫扶指導，擴大中國煙花爆竹協會業內影響力；技術權威方面，政府幫扶業內技術機構提升自身權威水平，依托行業外技術力量推進煙花爆竹安全環保科技創新，繼續依托技術權威完善煙花爆竹安全技術標準體系；政府與社會聯系互動方面，廣開社會公眾政策訴求表達渠道，暢通與新聞媒體聯絡機制，引導建立理性燃放煙花爆竹的消費觀念；政府與企業關系方面，探索建立政府與企業對話機制，從尋求煙花爆竹企業關閉退出的經濟出口、健全完善政府引導下的煙花爆竹企業關閉補償機制、扶持優勢骨干企業發展壯大、依法從嚴打擊治理非法違法行為等多方面，摸索政府對煙花爆竹企業規制與幫扶相結合的平衡點。